新欧委会的新职务：欧洲离一个真正的防务联盟还有多远？

　　【编者按】

　　本文是上海欧洲学会与澎湃新闻（www.thepaper.cn）“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第50篇。新一届欧盟委员会新设防务与太空委员一职，冯德莱恩提出建设一个真正的欧洲防务联盟的目标。在今年欧洲议会选举后，疑欧政党的力量进一步上升，在这一背景下，新一届欧委会的雄心能否实现？

　　近期，新一届欧委会（任期：2024-2029）成员提名名单出炉。名单中首次出现了防务与太空委员一职，计划由立陶宛人安德里乌斯·库比柳斯（Andrius Kubilius）担任。今年7月，冯德莱恩连任欧委会主席，在其施政纲领中将防务列为优先目标，表示不仅会新设立“欧盟防务委员”职位，而且还要在百日新政内推出《欧洲防务未来白皮书》。冯德莱恩提出未来五年的工作聚焦于建设一个真正的欧洲防务联盟（a true European Defence Union），将实现欧洲防务与安全的新时代。那么，什么是一个真正的欧洲防务联盟？应该说，其设想由来已久，前景尚未确定，影响不可忽视。

　　众说纷纭的共同设想

　　2014年克里米亚事件发生后不久，欧洲议会举行选举，其后产生由容克担任主席、莫盖里尼担任外交与安全政策高级代表的新一届欧委会。在此背景下，欧洲各界对安全与防务事务的关切不断提升，逐步出现了一大波关于建立欧洲防务联盟的讨论声音。从现在回看，欧洲政策研究中心（CEPS）和德国艾伯特基金会在2015年2月合作推出的《更加联盟化的欧洲防务》（More Union in European Defence）政策报告代表了其中比较有前瞻性和影响力的看法。为了推出该报告，CEPS专门成立了安全与防务特别工作组，由北约前秘书长索拉纳担任组长，另一位前秘书长夏侯雅伯担任顾问，十多位专家参与讨论和撰写。报告认为，与经济与货币联盟（EMU）类似，欧洲防务联盟是防务一体化完成后的最终形态，主要包括了“一致的战略进程和更有效的制度，一批更加一体化和可互操作的军队，一项共同预算，以及一个统一和有竞争力的防务市场”。

　　该政策报告推出后不久，成员国和欧盟机构就欧洲防务联盟出台了各种计划和决议。比如，法德国防部长于2016年9月共同起草了“欧洲防务联盟计划”。欧洲议会于2016年11月通过非立法性决议，鼓励欧洲理事会牵头制定欧洲防务联盟框架。时至今日，政策报告里的一些建议已经付诸实施，比如建立防务领域永久结构性合作框架（PESCO），另外一些建议正在得到推进，比如将欧洲议会里的安全与防务分委会升级到与外事委员会平起平坐的位置。

　　从智库到官方机构，欧洲各界力量的共同设想是推动建立一个防务联盟。但这些设想并没有一个相同的标准和标志，甚至没有一个固定的实现时间。不同人有不同说法，同一个人在不同时间也有不同说法。

　　容克在2017年的盟情咨文中指出：我希望在防务事务上作出更大努力，已经有了欧洲防务基金、防务领域的永久结构性合作，到2025年时我们要有一个成熟的欧洲防务联盟（a fully-fledged EDU）。

　　冯德莱恩在2021年9月的盟情咨文中还和容克一样，希望到2025年建立成熟的欧洲防务联盟，但在2023年9月的盟情咨文中又指出，“我们在有27个成员国时开始建立欧洲防务联盟，我相信我们可以在有30多个成员国时完成它”。

　　也许冯德莱恩此话的重点只是对欧盟再次扩大的期待和肯定，也许她真不能明确欧洲防务联盟的完成时间。同时，冯德莱恩在2024年提出，要在新任期内也就是2030年前建设真正的欧洲防务联盟，这和在2021年提出的“到2025年建立成熟的欧洲防务联盟”，不仅时间不同，而且限定词也不一样，真正的（true）和成熟的（fully-fledged）这两者间是否存在区别，亦不明确。

　　同一方向的不同前景

　　2025年即将到来，欧洲即使可以建立起一个防务联盟，也肯定不能说是成熟的。至于能否在2030年前建立起成熟的或真正的防务联盟，正如《更加联盟化的欧洲防务》政策报告所言，这需要从战略共识、制度机构、军队、预算和市场等多个方面进行衡量。防务联盟是欧洲发展的大方向，但可能会出现侧重点各异的不同版本前景。

　　第一种前景是渐进版的防务联盟。2022年3月，欧盟出台《安全与防务的战略指南针》政策文件。目前为止，文件里的大部分目标已按计划实现。到2025年，欧盟还有不到10项目标需要完成，比如完全实现快速部署能力，在敌方控制的环境下快速部署多达5000人的部队，同时大幅提高军事计划与实施能力（MPCC），能够计划和实施所有非执行性军事任务以及2次小规模或1次中等规模的执行性任务，并开展相关实战演习。如果《战略指南针》中的目标全部实现，那么应该可以说已经有了一个半熟的防务联盟。至于会否在2025年后出台新版《战略指南针》，尚未可知。也许不久之后出台的《欧洲防务未来白皮书》会对2030年前的防务安排给出一定答案。

　　从半熟走向成熟，欧洲防务联盟需要在现有基础上使防务委员、防务预算、防务产业等设计都能更加协调有效地运作起来。新设立的防务委员可以扮演更加积极的角色，在负责技术主权、安全和民主的执行副主席指导下，处理好与外交与安全政策高级代表、繁荣与产业战略委员等负责相关事务官员的关系，力促成员国同意增加欧盟层面的防务预算，推进其主抓的防务产业，实现欧洲防务产业战略（EDIS）提出的到2030年以协作方式采购至少40%的国防装备等三大指标。如果这些目标都能实现，那么欧洲离一个成熟的防务联盟已经越来越近了。

　　第二种前景是激进版的防务联盟。2023年11月，欧洲议会以2022年欧洲未来大会的建议为基础，提出修订《里斯本条约》的非立法性决定。有分析指出，这份决定里的“旗舰”项目就是对欧洲防务联盟的设计。在此之前，欧洲防务联盟是没有确定含义或法律意义的政治话语，而在条约修订之后，欧洲防务联盟才会具有明确的界定并呈现三大特点：一是所涉事项几乎全部采用有效多数表决机制（QMV）；二是由欧洲议会共同决定的欧盟专项预算将为联合采购和军备发展提供资金；三是建立联盟层面行动指挥下的军事单位和永久性快速反应部队。如果能够修订条约，那么欧洲有望直接跨入完全成熟或者真正的防务联盟新时代。

　　实现激进版防务联盟的最大挑战在于能否修订条约。在2022年欧洲未来大会提出采用有效多数表决机制的条约修订设想后，尽管法德表示支持，但有13个中小成员国明确表示反对。同时，大幅度的条约修订最终将引发对德国宪法本身的修订，这对德国来说也是任务艰巨。除了采用有效多数表决机制，增加预算、扩建部队也是困难重重。欧盟2021-2027年财政预算框架有1.8万亿欧元，其中整个安全防务名下使用到的预算只有约300亿欧元。欧委会前内部市场委员布雷顿曾提出欧盟应在未来数年投入约1000亿欧元发展防务产业。冯德莱恩在近期更是提出欧盟应在未来十年内在防务领域投入5000亿欧元。

　　如何在2028-2034年财政预算框架下开列如此巨大的防务预算？

　　为建立欧盟快速反应部队做准备的2023年实战演习有9个参与国、31个军事单位，但只有2800名军人。如何持续扩建、指挥、使用欧盟快速反应部队？

　　2024年，欧盟成员国和欧洲议会中疑欧政党力量在选举后进一步上升，以修约方式建立防务联盟的难度急剧增加。

　　第三种前景则是未竟版的防务共同体。2023年11月，外交与安全政策高级代表博雷利在欧洲防务局年度会议的讲话中提醒与会者：如果你还记得1950年，那么谈论防务与欧洲一体化计划本身一样古老……今天，欧洲人民和各国政府正在进行自1950年以来欧洲最大的军备重整努力。

　　博雷利提到的是1950年的“普利文计划”。虽然根据该计划签订的《欧洲防务共同体条约》最终在1954年被否决，但看来拥有共同机构、共同预算和共同军队的想法仍然萦绕在博雷利等人的心中。欧盟前驻俄大使艾默生（Michael Emerson）基于欧洲防务共同体（EDC）的历史，提出建立一种回到未来式的欧洲防务联盟——采购、军队、预算和机构组织都集中于联盟层面，但比欧洲防务共同体的设想更为灵活。比如欧洲防务共同体禁止成员国维持共同军队之外的本国军队。尽管欧洲防务联盟不会采取此种禁止，但需要成员国向联盟提供一半的军队。

　　冷战初始背景下，欧洲防务共同体怀胎十月，最终难产。俄乌冲突升级生变下，共同体式的欧洲防务联盟在念念不忘中产生回响。也许只有出现地缘政治巨震，未竟版的防务共同体才会一蹴而就。

　　欧洲防务联盟的可能前景肯定不限于以上几种。在上述三种各有侧重的前景版本中，最有可能发生的是第一种。几种版本的前景其实并不互斥，或许第一种前景的发展过程中还会与后两种前景的某些方面交叉融合。德国前总理施密特曾说过：欧洲的统一必须循序渐进、按部就班地进行。但从半熟走向成熟的防务联盟，可能既需要循序渐进、按部就班，也需要突破飞跃、机缘巧合。

　　2025年即将到来，2030年亦不遥远，不管是少了统一和有竞争力的防务市场，还是少了有效的制度和预算保障、强大的一体化和可互操作的军队，成熟的或者真正的防务联盟最终都只是口舌之辩。而只有真正的防务联盟才会产生真实的战略影响。

　　真实有效的战略影响

　　欧洲面临的威胁日益上升、更加复杂。欧洲需要反思安全架构的未来，并和伙伴及北约进行密切合作，投资于安全和防务。防务委员要将所有工作统一于一个真正的欧洲防务联盟之下，在投资、产业、采购、研究、创新等方面提供支持。这是冯德莱恩在给库比柳斯的任务书里提出的要求。但真正的欧洲防务联盟不能仅仅是一顶大的帽子，简单涵盖欧盟及其成员国的各项安全与防务职责任务，还应该成为一只实的拳头，对欧洲战略自主、欧洲安全架构、跨大西洋关系乃至全球安全秩序产生真实有效的战略影响。

　　欧盟一直号称自己拥有强大的实力基础，缺少的只是将分散在各成员国的力量团结起来运用的政治意愿。实际情况也确实如此。欧盟在2023年支出的军费近3000亿美元，约为俄罗斯的3倍。欧盟武器技术水平高、生产能力强，近年来的出口数量远超俄罗斯。欧盟当前总兵力130多万，与俄罗斯几乎不相上下。

　　一个半成熟的欧洲防务联盟很可能是不确定、不自信甚至危险的。一个真正的欧洲防务联盟则会是一支战略自主的重要力量。它不一定是俄罗斯的伙伴，但作为俄罗斯的对话者可以一起合作停止战争，建立稳定的欧洲安全架构。它是北约和美国的朋友，但不是北约的成员，更不是美国的跟随者。欧洲不应该想当然地要成为美国领导下的北约的欧洲支柱。它致力于国际和平与安全，促进以多边主义为主要原则、以联合国为核心的全球秩序，应该属于中国的同行者，可以携手为动荡变化的时代注入更多稳定性和确定性，实现世界持久和平与发展。

　　（杨海峰，上海欧洲学会秘书长；宋端仪，华东师范大学政治与国际关系学院硕士研究生。本文部分内容基于作者在上海欧洲学会、复旦大学欧洲问题研究中心和山东大学国际问题研究院于2024年7月23-24日主办的“多重转型下的欧洲与欧洲一体化”学术论坛上的发言。）